我们可以把政治定义为一种选择。政治被认为是生活在一起的人们对于规则的选择。[1]
——詹姆斯·M. 布坎南
在上一章中我们介绍了制度的形成机制。从制度的形成机制中我们发现，制度本质上是一套稳定的行为模式。意识到这一点非常重要，因为我们的行为选择从根本上而言都取决于特定的行为模式。仍然是收入约束这个例子。想一想产权制度下的收入约束，假设现在的法律规则被废除，我们规定，所有人，不管是不是资本家，不管有没有付出劳动，一律平均分配所有的生产成果，那么，会发生什么情况？首先会出现的情况不是贫富差距消失，而是你的选择发生根本性改变——你不会再想工作，直接等着分别人的钱就好了。历史上，“均贫富”这类制度选择真实出现过，但基本上没什么好下场。
所以说制度很重要，我们的行为模式关系到我们生活得幸福与否。那么我们是否可以通过改变人们的行为模式，来让每个人都过上向往的生活呢？
事情没有那么简单。
人生而自由，却又无往不在枷锁之中。这众多枷锁中的一个，而且对普通人来说可能是最沉重的那个，正是“制度”。
我们每个人，一出生就生活在社会之中，无所不在的制度约束就好比监狱的围墙，对此我们不仅没有感到不自在，反而无比依赖于制度维持下的社会秩序。此时，大多数人不会考虑制度选择的问题，即便有些人因为遭受社会的伤害而想要改变制度，往往也不知道应该如何做。这就是制度施加于我们每个人身上的“魔法”：我们被“制度化”了。
那么是不是应该说，人不能改变制度，只能乖乖被制度改变？倒也不是，电影《肖申克的救赎》讲述的就是如何以一人之力对抗整个社会制度。但这类经过艺术加工的故事毕竟太特殊了，可遇而不可求，并且在电影中男主角安迪也没有改变制度，他只是突破了制度的牢笼。在日常生活中，更为常见的是另一种方式：我们需要借由一位特殊的行动者做出制度选择。
设想一下：现在小A丢了一部手机，被小B捡到了，小B应不应该归还呢？如果小A和小B都是中国人，不管“拾金不昧”是不是优良传统，根据《中华人民共和国民法典》，同时也根据最高人民法院的司法解释，小B必须还手机。但如果小A和小B是法国人，那么手机就归小B了，不过小A在三年以内都可以问小B要回手机。如果小A和小B是日本人，就更复杂了：小B要进行公告，公告期六个月，在此期间小A可以要回手机，否则手机就归小B；此外，小A拿回手机时必须支付酬金，小B必须收下酬金，不然小A就违法了。
由此可见，不同社会有关遗失物拾得的制度是不同的，那么谁来决定和执行这些法律制度呢？当然是立法、司法和行政机关。
再来看另一个例子。人类历史上，关于产权，也就是有价值的资源归谁所有这个问题，一直以来有两种制度比较通行。一种是先占先得，谁先占有资源就归谁所有；另一种则是时效取得，也就是先占没用，还得长期有效地控制并使用资源。在国际领土争端中，某个国家说“某某地方自古以来就属于……”，这就是先占原则；另一国说，“自古以来不作数，现在我占着……”，这就是时效取得。那么这两种制度谁说了算？是国家的政府。
发现没有，小到个人纠纷，大到国家争端，都可以看到同一个组织在确立、维护和施行着不同的制度，这个组织就是“政府”。政府就是那位代替全体社会成员做出制度选择的特殊行为主体。
所以，要弄清楚“如何选择约束条件”，归根结底就是要知道政府是如何行为的。
在经济学中，研究政府行为的理论分支，称作“公共选择理论”（public choice theory）。
“公共选择”这个词不太好懂。其实在这个理论刚刚诞生的时候，连经济学家自己也不知道它究竟是做什么的。为此，该理论的创始人之一，我们之前提到过的经济学家布坎南解释说：经济学家总是在说市场会失灵，而公共选择要告诉大家的就是，经济学没办法证明市场一定有效，却能证明政府一定会失灵，所以公共选择理论就是“政府失灵的经济学”[2]。
为什么说政府一定会失灵？最浅显的解释是：从公共选择的角度来看，政府同消费者、企业以及其他组织一样，都是市场中的行动主体。不知道诸位读者是否还记得，在第四章中我说过理性选择不能保证你能得到好的结果。如果政府也是这样一位理性决策者，那么遭遇失败，自然是意料之中的事。
不过读到这里，有些读者可能立刻会起疑心：政府怎么可能是一个“经济人”？其实不光是你，许多专家学者，特别是政治学家，都对此表示怀疑。为了回答这个疑问，我们先来说个故事。
话说有一伙强盗，干着拦路抢劫的营生。一开始，他们打家劫舍，打一枪换一个地方，到处流窜，这就是所谓的“流寇”。从经济学角度来讲，当“流寇”其实很不经济，因为一来收益没保障，二来成本还很高。首先找个有钱的抢劫对象就得耗费不少工夫，而且找到了还不一定抢得到，假如对方是武林高手，挺能打，这时候不仅得不到钱财，说不定连小命都不保。
有一天，强盗们来到一座山下，发现此处地势险要，而且是交通要冲，来往商贾众多，打劫还容易，这下子抢劫收益大大提高。但光是收益高也不成，毕竟利润越高，风险越大：商人会雇镖师，官府会剿匪，还有同行在一旁虎视眈眈……所以收益高了，强盗们就要考虑降低成本的问题。
怎么降低成本？要让商人觉得交买路钱比雇镖师更划算；要让官府觉得剿匪成本太高，只要不惹出大麻烦，便愿意睁一只眼闭一只眼；还要让同行有所忌惮，不敢抢地盘……这时最好的办法就是当“坐寇”，占山为王：为奉上买路钱的商人们提供安全保障，让他们在这片山头畅通无阻；同时把增加的抢劫收入用来招兵买马，壮大实力，对付官府和同行的进犯。
当强盗能够垄断某一地区的抢劫权，并借此和百姓们进行利益和安全的交换的时候，强盗组织就变成了事实上的“政府”。这就是在经济学界广为流传的一种理论：“强盗政府论”。
毫无疑问，“强盗政府论”是头脑风暴的产物，不是真实发生的事情。当年构想出这个理论的学者是奥尔森（Mancur Olson， 1932—1998），他的灵感来源是大军阀冯玉祥的故事。[3]然而，尽管这只是个虚构的故事，却说出了经济学对于政治的理解：政治就是交易。
将政治过程理解为交易过程，将政府看作市场交易的一分子，这就是公共选择理论的核心观点。简单来说，所谓政治就是买卖：个人、企业和其他组织，这些社会成员交钱，也就是缴税，从政府手里购买商品；政府提供的商品就是公共服务，比如国防、治安等安全保障，道路、桥梁等公共设施。就像“强盗政府论”的例子说的那样，商人交了买路钱，就从强盗手里换得了安全保障。
然而，一旦我们将政府视为市场交易者，立刻会出现一个难题：政府不是厂商，它不生产具体的商品。比如，我们说政府应该负责修建和维护公共设施，像是道路和桥梁，但是你见过政府领导带着公务员亲自去修路造桥吗？就算真去了，他们也只能参加一下开工仪式，具体的活还是得派给具体的工程建设公司来干。同样的道理，政府负责国防安全，但武器设备总得归军工企业生产。无论这些企业是国有还是私有，它们都是生产经营性组织，不是政府。
既然政府不是生产者，那么它交易的是什么？想一想，道路、桥梁等基础设施，国防、治安等安全保障，它们究竟为我们提供了什么？归结起来其实就是一样东西：社会秩序。所以政府提供的公共服务，实质上就是社会秩序。
那么，社会秩序如何“生产出来”？通过制度生产出来。更准确地说，政府通过制定、实施和维护社会政策，做出了制度选择，从而维护了社会秩序。所以，修路造桥其实是政府具体政策实施的结果，而国防治安本质上是为了使社会秩序安定的制度得到有效执行。
所以，政府就是做出制度选择的“经济人”，但它又不是一个纯粹的“经济人”，它能够改变无数经济人的命运。
为什么？因为政府拥有一种个人、企业和其他组织都不具备的能力——它掌握权力。
权力，简单来说就是一种强迫我们行为的力量。强迫我们行为的力量，不正是我们一直在说的“约束条件”吗？在上一章中，我们就说过制度是人类社会最重要的约束条件。那么，谁能够掌控制度选择，谁不就掌控了迫使我们行为的力量，也就是权力吗？
真正的权力，就是垄断制度选择的能力。
因为政府拥有权力，所以在讨论政府行为时，首先要考虑的是如何约束政府的权力。权力是改变制度、改变约束条件的能力，如果允许一个人任意地改变约束条件，他就有可能肆意妄为，甚至还会通过伤害他人的方式为自己牟利。
如何约束权力？有一种常见的观点：约束权力的最好方法是将权力关进制度的笼子里。但是发现没有，这里存在一个悖论：经济分析告诉我们权力来源于垄断制度选择的能力，现在却要求通过制度来约束权力。选择制度来约束自己垄断制度选择的能力，这就好比说要一个人自己把自己给绑起来。掌权者会自我约束吗？也许存在这样的人，但一名“经济人”肯定不会，而政府，是比一般人更为理性的“经济人”。
那么这是不是意味着权力不可能被约束？作为一名理性决策者，政府不会心甘情愿地约束自身权力，但同样也正因为它是一名理性决策者，它就逃不出选择的逻辑。
回想一下前文中强盗的例子。强盗可以随意收取买路钱吗？当然不能。如果实在收得太多，商人又可能选择雇佣保镖跟强盗对着干，再不济也可以选择绕道而行。最终，不需要官府剿匪，强盗就自己把自己给饿死了。
政府也面临同样的难题，它掌握权力，却也无法随心所欲。因为它是通过制定、实施和维护社会政策，才实现制度选择，拥有了权力。如果全体社会成员都不遵守政府制定的政策——其实只需大部分人不遵守即可，那么政府的权威就会大打折扣。所以政府权力的大小取决于其政策的有效性；而要让政策有效，首先要让人们觉得按照这些政策来做事，对自己来说是有利可图的。
这就是政府行为逻辑的关键之处：政府政策的有效性，取决于人们对于自身利益的关切——觉得遵守政策是有利的。但是，并非人人都会觉得社会政策对自己有利，而政策的制定实际上是在各类具有不同利益的团体之间的博弈过程中实现的。
什么意思？有一种理想化的观点认为政府施行的政策应当是公正的，也就是说，政策应当不偏不倚地对待所有社会成员。但这不是现实。
现实中所有的社会政策都是带有偏向性的，有利于一部分人的同时，也会牺牲其他人的利益。这就是社会政策的“得”与“失”：一些人得利，另一些人受损。
举个最常见的例子：高考制度。有人说我们的高考制度是最公平的。但你有没有想过，对那些偏科的学生来说，高考制度公平吗？俗话说：“天才往往是偏科的。”
一旦我们意识到社会政策的偏向性，就找到了约束权力的方式。因为权力源自制度选择的能力，制度选择取决于有效的社会政策，那么谁能够影响社会政策的有效性，谁就能左右权力。
能够影响社会政策有效性的，自然就是政策的获益者和受损者群体。无论是什么样的国家，社会政策的效力都取决于社会群体之间的利益博弈。还是高考的例子，很多人都意识到高考对许多“特殊情况”不友好，于是政府与高校又出台了其他偏向性的规定，比如自主命题、加分项目，还有2020年开始实行的“强基计划”，等等。注意，所有这些政策都有得有失，有利于部分的社会成员，但是会伤害到其他利益相关者。它们不是某个人拍拍脑袋、灵光一闪的结果，而是因这些政策得到好处或遭受损失的社会成员之间博弈的结果。
由此可以看出，能够扭转社会政策，使之偏向某些社会成员的唯一方式，就是出台偏向其他成员的社会政策。这些具有不同偏向性的政策效力相互制约，使得政府的制度选择，实际上取决于这些成员之间的博弈，这就从根本上分散了政府垄断制度选择的能力，从而实现了权力的制约。
那么“这些社会成员”指的究竟是谁？简单来说，这些社会成员指的就是希望政府出台的政策能够有利于自己的成员。比如当年特朗普政府上台，传统能源行业，像石油公司，就很欢迎他，因为特朗普鼓励发展本国石油产业；但是新能源行业，像特斯拉的CEO（行政总裁）马斯克，就对其特别厌恶，因为特朗普政府的政策损害了他的利益。这就是两个不同的社会成员集团，如果它们因为政府政策的偏向性而发生利益冲突，就会采取行动进行政治游说，影响政府决策。
现在你可能会恍然大悟，这不就是新闻里时常出现的“利益集团”嘛！没错。但是“利益集团”这个被大众媒体用烂的词很容易引发误解，让人联想到“金钱政治”。
真正的“金钱政治”，是权力绑架金钱。凡是拥有权力者都有这样的梦想，而这是最糟糕的结果。什么时候权力与金钱合谋，权力就摆脱了一切约束，就可以肆意妄为了。
能够约束权力的，只有权力自身。如果权力的大小取决于制度选择能力的大小，制度选择能力的大小取决于社会政策的有效性，那么此时我们仍然可以通过金钱的力量，也就是社会中每一个“经济人”对自身利益的关切，实现对权力的约束。
再次强调，从经济学的角度来说，政治就是交易，交易就会产生利益的分化，进而形成不同的利益群体。如果允许代表不同社会成员利益的人，像参与商品市场竞争那样，参与政治利益竞争，会发生什么样的结果？
其实高考这个例子已经说得很清楚了，偏向不同高考群体的政策出台，进而体现各类考生的主张和利益，这些政策相互竞争、相互影响的结果，就是提升了社会整体福利：尽可能地改善每一位高考生的生活机会。
最后，总结一下本章的内容：日常生活中，政府是做出制度选择的主体；政治过程就是交易过程；政府因为垄断了制度选择而拥有了权力；政府的制度选择是通过制定、实施和维护社会政策而实现的，所以谁能够影响社会政策，谁就能左右权力；能够影响社会政策的，就是社会政策的获益者和受损者；代表不同利益的社会成员之间的政治博弈，是约束权力的最佳方式。
这就是公共选择，本质上它就是我们个人的理性选择在政治生活中的延伸。由于社会政策的偏向性，我们每个人都自觉或者不自觉地被划分成了不同的利益群体。出于对自身利益的关心，我们直接或间接地影响了社会政策的有效性，从而影响了社会政策的实施。最终，作为社会中的一员，虽然不能直接参与制度选择，但我们还是选择了制度。
